Le 20 octobre dernier, la Cour des Comptes publiait un référé sur le Fonds d'intervention en faveur des services, de l'artisanat et du commerce (FISAC) : gestion budgétaire jugée déficiente, délai d'instruction anormalement allongé, effet d'aubaine important... la Cour des Comptes n'y va pas par quatre chemins !

Le contrôle effectué par la Cour des Comptes pour les exercices 2007 à 2013 du Fonds d'intervention en faveur des services, de l'artisanat et du commerce (FISAC) est semble t-il loin d'être élogieux. Jugez plutôt : « Le cadre d'intervention du Fisac a été profondément rénové en 2010, avec notamment un objectif de simplification administrative, de régionalisation et d'évaluation des projets. La Cour constate qu'aucun de ces objectifs n'a réellement été atteint, d'autant plus que la gestion budgétaire du dispositif s'est révélée déficiente. »

Ce constat ne remet pas en cause selon la Cour des Comptes l'intérêt de la politique du FISAC, bien au contraire : « L'enjeu économique et d'aménagement du territoire constitué par le secteur de l'artisanat ne peut être ignoré par l'État, d'autant plus en période de fortes incertitudes économiques. Mais cette politique doit être profondément rénovée et adaptée aux mutations économiques que connaît le secteur de l'artisanat. Ceci suppose une vision stratégique qui n'est actuellement pas assurée. L'État doit aussi redéfinir profondément cette politique, en supprimant les instruments les moins performants ou en les adaptant au contexte. »

Des délais d'instruction trop longs

La Cour des Comptes constate que les délais d'instruction d'un dossier FISAC sont trop longs. Cette inertie est expliquée par les experts par la lourdeur du système de double instruction des dossiers. En effet, la procédure d'instruction impose un double examen des dossiers soumis : un premier réalisé par les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) et un second par les services de la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS).

Selon la Cour des Comptes, « Ce processus est source de lourdeur administrative, de consommation inutile de moyens, mais également de déresponsabilisation des services régionaux. Il en résulte un allongement considérable des délais d'instruction, aggravé par des pratiques de régulation par la file d'attente lorsque l'enveloppe budgétaire diminue. »

A titre d'exemple, la Cour des Comptes indique qu'en 2012, le délai total d'instruction et de décision a atteint en moyenne 14 mois pour l'ensemble des dossiers. « Cet allongement des délais administratifs place les porteurs de projets en situation de difficulté financière et décrédibilise l'action de l'État. » Du coup, le FISAC qui est là pour soutenir l'artisanat et le commerce dans les zones urbaines sensibles ou dans les campagnes menacées de désertification, manque sa cible selon la Cour des Comptes. D'autant que dans ce contexte, précise la Cour des Comptes « des interventions d'élus, afin d'accélérer le traitement de certains dossiers, aboutissent à avantager certaines demandes au détriment d'autres, sur des bases parfois discrétionnaires. »

Une gestion financière déficiente

Tout est il entièrement négatif dans le FISAC ? Certes non ! Ce FISAC a bien quelques effets positifs ! En effet, sur la base de l'enquête annuelle de la DGCIS, la Cour des Comptes note que le taux de survie à trois ans et à cinq ans des entreprises aidées par le FISAC « peut être estimé, sur la période 1999 à 2008, respectivement à 93,04% et à 89,50% en moyenne ». Plutôt donc un bon score... Cette même enquête met également en évidence des effets positifs sur l'activité et l'emploi, « mais avec un coût pour l'État de 46.793 € par emploi créé, et surtout un effet d'aubaine important, estimé à 74%. »

Cela veut dire quoi ? Que FISAC ou pas FISAC, 74% des entreprises aidées auraient tout de même effectué les travaux nécessaires à l'activité. « La gestion financière du FISAC s'est également révélée déficiente. L'élargissement des critères d'éligibilité des demandes, décidé en 2008, et la réduction des dotations budgétaires, à partir de 2011, ont entraîné une impasse budgétaire estimée à 120 M€ à la fin de 2012 et à 80 M€ à la fin de 2013, qui a nécessité des ouvertures de crédits exceptionnelles en 2013 et en 2014. » Ces revirements d'idées (et de budgets alloués) aurait du s'accompagner d'une remise à plat des critères d'attribution, mais au lieu de cela, c'est la logique de guichet qui a perduré. En agissant ainsi, non seulement l'Etat n'a pas fait d'économies, mais de plus, « il s'est discrédité auprès de ses partenaires par des délais d'instruction et de décision devenus peu acceptables. »

Dernier point litigieux pour la Cour des Comptes, « le choix de confier la gestion financière du F SAC au Régime social des indépendants (RSI) constitue une entorse coûteuse (plus de 4 M€ par an en additionnant les frais de gestion et le coût de l'avance de trésorerie) au droit commun, déjà dénoncée par la Cour, dont les contreparties en termes de sécurité de gestion, de coût ou de délai de paiement ne sont pas démontrées. »

Recentrer le dispositif

Selon la Cour des Comptes, les modalités actuelles de gestion du FISAC, « malgré la qualité du travail des agents concernés, qui n'est pas en cause, » affectent largement l'efficacité et l'efficience du dispositif. Pour remédier à ces dysfonctionnements, la Cour des Comptes salue dans le cadre de la réforme en cours du FISAC, la mise en place d'une sélection des dossiers « par un système d'appel à projets ». Les magistrats saluent également « la priorisation des interventions sur les communes rurales et les quartiers prioritaires de la politique de la ville. »

Clairement, en revenant à la source de ses priorités, le FISAC gagnerait grandement en efficacité ciblée. « Cette réforme devrait permettre de contrôler la consommation de l'enveloppe budgétaire qui sera limitée dans son montant et connue à l'avance, à la différence de la situation actuelle, basée sur une logique de guichet. »

Au négatif, les magistrats regrettent que le projet de réforme ne revienne pas sur le système de double instruction des dossiers, source d'allongement des délais administratifs et de consommation de moyens. De même, la réforme ne « remet pas non plus en cause le principe, encore une fois dérogatoire au droit commun, de la délégation de la gestion financière et comptable du Fonds au RSI. Enfin, la question de la valeur ajoutée des actions financées par le FISAC, marquées par un fort effet d'aubaine, reste posée. » Et la Cour des Comptes de prévenir les ministères concernés : « l'Etat doit remédier rapidement aux dysfonctionnements constatés, faute de quoi le Fisac devrait être remis en cause. »

Les réponses de l'Etat

Le référé publié est accompagné des réponses faites par les ministres. Pour le ministre de l'économie Emmanuel Macron et Carole Delga, secrétaire d’Etat en charge de l’artisanat, « les Pouvoirs publics sont tout à fait conscients des difficultés que l'augmentation des délais d'instruction peut générer pour les porteurs de projets. La réforme du FISAC qui va intervenir mettra un terme à ces dysfonctionnements : elle aura pour objet de simplifier les modalités d'instruction et de validation des dossiers dans le cadre d'une procédure d'appel à projets obéissant à un calendrier déterminé à l'avance, de manière à permettre un pilotage du dispositif en fonction des priorités gouvernementales et selon la disponibilité des crédits alloués, pour rompre avec la logique de guichet actuelle. »

Concernant la procédure de double instruction des dossiers, le ministère de l'économie explique être en faveur du maintien non pas d'une double instruction, mais a minima d'une instruction conjointe aux plans local et national. Parmi les arguments avancés pour cette instruction à deux étages : « certains critères ne peuvent valablement s'apprécier que sur la base de la connaissance fine du territoire et des acteurs locaux, tandis que ceux relatifs aux axes prioritaires de la politique nationale et aux contraintes budgétaires s'apprécient mieux au plan national. La réforme en cours permettra de clarifier le rôle de chaque échelon d'instruction des dossiers, dans un souci de complémentarité des moyens mobilisés. » La double instruction permet de plus « une bonne harmonisation des décisions sur l'ensemble du territoire dans un objectif d'équité ».

Concernant l'effet d'aubaine relevé par la Cour des Comptes, le ministère de l'économie rappelle « que pour plus d'un bénéficiaire sur quatre, l'effet de levier joué par le FISAC est déterminant dans la naissance et/ou la définition du projet d'investissement. » De plus, « dans le cadre de la réforme du FISAC en cours, l'exercice d'évaluation systématique devient une priorité clairement affirmée, le projet de cahier des charges de l'appel à projets, rappelant le caractère obligatoire de l'évaluation des opérations financées. »

De leurs côtés le ministre des Finances Michel Sapin et le secrétaire d’Etat au Budget Christian Eckert répondent : « S'agissant de l'efficience du FISAC dans sa forme actuelle, nous ne pouvons que partager le constat de la Cour sur les limites auxquelles les modalités du dispositif et la logique de guichet qui l'a caractérisé ont mené, tant sur le plan logistique (lourdeurs administratives, allongement des délais d 'instruction) que sur le plan financier (difficultés de pilotage des engagements, dans un contexte de nécessaire recentrage des interventions de l'État et niveau des coûts de gestion). »

Ceci étant, le ministère des finances et des comptes publics souligne que le nouveau dispositif de fonctionnement du FISAC devrait améliorer les choses grâce notamment à une logique d'appels à projets, qui « permettra de mieux privilégier les territoires les plus fragiles ainsi que les actions collectives à plus forte valeur ajoutée, tout en évitant de fait les délais d'attente très longs que connaissent aujourd'hui les dossiers. » Et le ministère des finances de conclure : « Il est donc essentiel aujourd'hui de faire en sorte que cette réforme soit mise en place, déployée et évaluée, avant d' examiner toute nouvelle évolution qui pourrait concerner le dispositif. »